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我国天然气供需关系对民用煤改气的影响分析与建议

2018-03-13 来源:政策部 作者:沈晓悦 贾蕾 侯东林 冯雁 冯相昭 王彬 孙飞翔
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《环境战略与政策研究专报》2018年第9期 总第280期
摘要:针对2017年冬季北方一些地区出现天然气供应紧张的情况,在前期专项研究的基础上,进行了调查研究、综合分析和比较研究,我们认为:(1)我国冬季天然气供需处于紧平衡状态,季节性局部“365bet体育在线”时常发生。同时受经济回暖等多方面因素影响,2017年天然气消费量以两位数速度快速增长,超出预期。加之国外气源未及时供应等因素相叠加,使2017年冬季天然气存在局部供需缺口。(2)我国工业领域天然气消费量远超民用,化工原料(主要用于生产化肥)用气占比明显高于国外,民用天然气消费只占1/3,民用煤改气增量仅占天然气新增量的30%左右,不是气荒“365bet体育在线”。在执行煤改气政策时,有些地方增加了计划内改造数,有些地方扩大了改造区域,但这些因素加起来,新增量也在可控范围。(3)“365bet体育在线”政策执行存在需要破解的机制性难题。我国居民用气价格长期倒挂,一些地区居民用气价格只有工业用气价格的60-70%左右,导致城市燃气公司缺乏“365bet体育在线”动力。国家现行政策将城市燃气列为优先类,但并未对农村生活用气优先供给进行规定,“365bet体育在线”政策不具操作性、强制性,这在一定程度上导致本轮以乡镇为重点的民用煤改气在享受优先供气方面政策依据不足。(4)价格机制是影响天然气稳定供应的关键。一些城市燃气公司“365bet体育在线”,打着民用气的名义申请到更多天然气后,销售给出价更高的非民用户,或与用气大企业进行捆绑式销售,赚取差价、从中牟利,使本该保障民生的天然气供给更加紧缺。(5)探索中的天然气竞价机制不完善,造成管道气最终成交价格疯涨,对民用煤改气工程的负面影响不容小觑,在一定程度上加剧了对“365bet体育在线”的恐慌。在天然气价格改革还没有到位的情况下,拿工业用气、电厂用气全气量来竞拍,冬季保供“365bet体育在线”政策并不完全适用于以保障民生为对象的燃气刚需用户。同时应注意到,天然气输配气体制上的弊端,加剧了问题解决的难度。

 

  为建立健全清洁取暖的天然气供给长效机制,应处理好三个关系:一是政府与市场的关系,二是市场机制与价格调控的关系,三是中央与地方、部门之间及供气上下游企业的关系。同时应着力做好四方面的工作:一是加强系统规划与部门统筹,健全部际会商和信息沟通及预警机制,天然气稳定供给应为煤改气绿色民生工程保驾护航;二是建立“365bet体育在线”可操作机制,建立分情景的天然气保障供应名单,无论何种情景均应将民用天然气纳入保障的最优先领域;三是理顺天然气管理体制和价格机制,优化居民用气阶梯价格,建立和完善保民供气保运转的长效机制;四是建立健全考核和问责机制,确保民用天然气稳定供给及清洁取暖政策落实到位。

  一、民用煤改气不是“365bet体育在线”的真凶

  实施煤改气、煤改电是促进北方地区清洁取暖的重要举措。环保部于2017年12月15-20日组织开展了为期5天的煤改气、煤改电专项督查,共检查包括今年和往年、计划内和计划外的煤改气(电)村庄25220个,涉及553.7万户。督查发现,存在气源不足问题的村庄(社区)1208个,其中993个在督查前已通过临时措施实现保障供暖;尚未得到完全保障的215个村庄(社区)截至督查第五日实现保障供暖。督查还发现,改造未完成且无法沿用燃煤取暖的村庄(社区)有416个,其中413个在督查前通过电暖等临时措施实现保障供暖;3个村庄(社区)未采取保障措施,环保部采取现场驻点督促落实,事件都得到妥善解决。

  综合分析社会舆论和专项督查结果,得出以下结论:

  一是绝大多数百姓对煤改气决策持肯定态度。小煤炉散煤燃烧取暖污染大、风险高,加剧了污染治理难度和环境风险隐患,清洁安全取暖既是打赢蓝天保卫战的要求,也是满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然选择。

  二是“365bet体育在线”确实局部存在,但民用煤改气不是主要影响因素。数据显示,2017年12月全国日均用气量较去年同期增长20%左右,约合日均需求增加1.3亿立方米,一些地区确实存在供气紧张情况。据统计,京津冀及周边“365bet体育在线”城市实际有300万户完成了煤改气,加上集中供暖锅炉改气,预计采暖季将新增天然气需求量50亿立方米左右,约占2017年总消费量的2-3%,2017年12月日均新增的1.3亿立方米天然气用量中,煤改气仅占30%左右1。煤改气不是导致“365bet体育在线”的主要因素,工业用气和天然气发电则是2017年冬季天然气新增用气量的主要构成。

  三是各地政策执行存在差异,有扩大化情况,但未产生较大影响。此次煤改气主要针对我国北方地区清洁取暖,政策适用范围包括北方农村、乡镇、城中村等一些相对偏僻、经济不发达地区,主要是以燃烧散煤为主要供暖方式的居民用户。由于各地政策执行存在差异,有些地区存在自行加码或“365bet体育在线”的现象,还有地方存在政策执行不一致情况。如某县计划内煤改气户数为300户,但根据有关政策,当地县城建成区(涉及5000多户)已划为禁煤区,地方政府不得不过多改造5000多户。据不完全统计,从河北、河南、山东、山西涉及的“365bet体育在线”城市煤改气用户数量来看,原计划改造300万燃煤用户,但实际可能超过了400万户。河北改造户数超出计划最多,从180万户增加到了250万户(见表1)。但就算按照400万煤改气用户计算,农村用气量的占比也不足以影响大局。根据农村用气特征,平均每户日均使用天然气10立方米左右,整个冬季天然气用量也就50亿立方米,在全国天然气消费量的总盘子里占比较小。如果以2016年天然气消费量为基础的话,这部分增量仅占3%,并不成为导致天然气供应紧张的主因。

  表1 2017年部分省市煤改气实施计划情况(不完全统计)  

地区

“365bet体育在线”任务要求

实际改造情况

超出计划数

北京

30万户

2017年农村煤改气工程覆盖通州区、大兴区、房山区、朝阳区、海淀区、怀柔区、密云区、平谷区、延庆区、昌平区10个区44个镇,涉及328个村约13.7万户

 

天津

29万户

要完成“365bet体育在线”54.3万户,其中城市地区3.7万户,农村地区50.6万户;煤改气58.3万户,其中城市地区4.3万户,农村地区54万户

 

河北

180万户

完成农村气代煤、电代煤253.7万户,其中气代煤231.8万户,电代煤21.9万户

73.7万户

山西

39万户

完成气代煤60.41万户,电代煤7.26万户。除太原、阳泉、长治、晋城四市被纳入北方地区“365bet体育在线”城市外,山西省又加上临汾、晋中,划定了“365bet体育在线”禁煤区

28.67万户

山东

35万户

完成传输通道7市改造58.2万户

23.2万户

山东

滨州

5.5万户(省定任务)

完工6.56万户,完工率119.26%

1.06万户

山东

淄博

5万户(省定任务)10万户(市定任务)

66个乡镇415个村参与,共11.1万户均完成了工程建设、竣工验收

 

河南

42万户

未找到相关数据

 

河南

焦作

5万户(省定任务)

实际完成6万户

1万户

 

  资料来源:根据产业在线数据整理。

  注:“365bet体育在线”包括了煤改气和煤改电。

  二、我国冬季天然气供需为紧平衡状态

  我国天然气供应的主要来源为国内自产、管道天然气进口和LNG(液化天然气)进口。目前国内天然气产量并不能完全满足消费的需求,在进入天然气快速发展阶段后,供需矛盾日益突出,对实施煤改气、促进清洁取暖会产生一定不利影响。

  (一)2017年我国天然气需求量呈爆发式增长,超出预期

  我国天然气行业发展历经十年快速发展期(2004年-2013年)和三年发展动力不足期(2014年-2016年),在过去两年间,我国天然气消费市场发展遭遇波折。受到低油价、低煤价等替代效应冲击,2015年,天然气消费增速一度跌至十年低点(见图1)。2017年受经济回暖等因素,天然气消费重新步入快速发展的新周期。

  数据显示,过去三年我国天然气需求量年均增长在6%左右,而2017年1-11月全国天然气消费量达到2097亿立方米,同比增速接近20%,并连续10个月(2-11月)保持两位数增长,出现消费淡季不淡、旺季更旺的局面。这一爆发式增长超出预期,令相关部门始料不及。

  与此同时,国内天然气供给能力仍处于重新启动阶段,短期内难以迅速扩大产能弥补缺口。2017年1-11月我国天然气产量为1338亿立方米,比去年同期增长10.5%,远低于消费量的增速,将近38%的消费需求只能通过进口天然气满足,对外依存度逐年攀升。

 

 

图1 2010-2017年我国天然气年度供需情况分析

  数据来源:国家发改委网站。

  (二)我国冬天季节性“365bet体育在线”经常发生

  我国天然气供需长期处于紧平衡状态,季节性“365bet体育在线”每年都有。由图2可见,天然气月度消费量曲线的波动幅度大于国内产量曲线的波动幅度,在每年供暖季形成峰值,供需缺口迅速拉大。季节性需求猛增导致的冬季天然气供应紧张情况几乎每年都会发生。2004年、2009年和2017年冬季“365bet体育在线”是其中规模较大、造成社会影响较严重的3次。

图2 2014.10-2017.11我国天然气月度产量和消费量情况分析

  数据来源:国家发改委网站。

  (三)多重因素叠加共振,导致2017年冬季“365bet体育在线”尤甚

  从根本上说,此次“365bet体育在线”是多重因素共同作用所导致,直接原因是天然气供应整体不足,上游的勘探开发、中游的集输气和地下储气库、下游的分布式能源系统和可中断供气项目都没有得到应有的发展,无法满足市场的最基本要求。

  从供给端看,一是海外气源未按预期增加,包括我国重要的海外气源中亚供气量低于合同计划,从主要管道天然气进口国土库曼斯坦的进口量从去年10月起下降,中石化天津LNG接收站未按计划投产;二是国内天然气的勘探投入力度相对不足,国内产量增长缓慢;三是天然气调配和应急机制不健全,紧急增供保供能力受限于落后的天然气储气调峰能力和接收站的接收能力。

  从消费端看,消费主体多元化,工业增长明显高于民用。2017年工业生产、燃气发电、化工以及民用等多领域用气需求齐增,且非居民用气增长远高于居民用气。数据显示,2017年1-10月,全国天然气消费量1865亿立方米,同比增长18.7%,其中城市燃气增长10.1%,工业增长22.7%,发电增长27.5%,化工增长18.2%。民用煤改气对天然气的需求有所增加,但不是造成“365bet体育在线”的主要原因。

  三、天然气消费结构不合理,“365bet体育在线”存在困难

  (一)我国工业领域天然气消费量远超民用

  我国天然气消费主要包括工业燃料、城市燃气、发电和化工。近年来,城市燃气在天然气消费总量中的占比不断提高,已从2000年的12%,提高到2015的32.5%(见图3),但与工业用气相比,民用气占比依然较低。

  根据《中国能源统计年鉴(2016)》,2015年我国天然气消费总量为1931.8亿立方米,其中,工业领域天然气消费量为1234.5亿立方米,占总消费量的63.9%。工业领域是天然气的消费主体。2015年全国天然气消费结构中,工业燃料占38.2%、城市燃气占32.5%、发电占14.7%、化工占14.6%。

图3 我国天然气消费结构变化趋势分析

  数据来源:天然气发展“365bet体育在线”规划、天然气发展“365bet体育在线”规划。

  2017年我国工业生产、燃气发电和化工的用气增长远高于城市燃气,经济回暖进一步带动了工业、化肥等用气的快速增加。

  从分领域看,工业燃料用气一直是天然气消费占比最大的部分。2017年我国工业经济稳定增长,各月工业增加值同比增速在6.5%左右,3月和6月更是高达7.6%。在工业快速增长的形势下,工业用气消费量也快速增加,1-10月同比去年增长22.7%。

  城市燃气,包括居民用气和交通用气,也是用气大户。2010年开始,我国用气人口超过液化石油气,2015年达2.86亿人,城市新建小区采用天然气等清洁能源供暖的比例也逐年提升,城市燃气跃居第一大生活燃料。交通用气主要为汽车用气。2015年我国天然气汽车保有量近500万辆,有关统计显示,2014年我国汽车用气约220亿立方米,占当年总消费量的12.4%。天然气汽车保有量和气用量均居于世界前列。

  我国天然气消费结构与发达国家存在明显差异(见表2),一方面,我国城镇居民气化率远低于世界平均水平,人均用气量更是远低于发达国家;另一方面,我国化工原料(主要用于生产化肥)用气占比约达15%,远高于发达国家(3-5%以下),这与我国天然气发展阶段以及产业结构等密切相关。

  表2 中国与发达国家的天然气消费情况对比

项目

中国

美国

英国

日本

城镇居民气化率

40%

90%

85%

90%

人均用气量(立方米/年)

23

428

752

83

天然气在工业燃料能源消费总量中的占比

38.2%

59%

51%

-

气电占全国总发电量中的比例

3%

22.7%

44.1%

27.2%

燃气发电用气占天然气消费总量的比例

14.7%

35%

28%

60%

化工用气占天然气消费总量的比例

14.6%

3%

5%

0.5%

交通用气占天然气消费总量的比例

11%

0.1%

-

1.0%

  资料来源:根据公开资料整理。

  (二)民用天然气虽为优先类,但难以真正落实

  国家发展改革委2012年发布的《天然气利用政策》明确提出天然气利用的原则是保民生、保重点、保发展,将天然气用户分为优先类、允许类、限制类和禁止类,其中,优先类包括三类用户,城市燃气、部分工业燃料和其他用户。当出现供气短缺时,“365bet体育在线”应是基本原则。但很多地方未能及时严格制定和有效执行“365bet体育在线”政策措施,导致一些企业将天然气优先供给了工业,加剧了民用气荒。由于民用气比非民用气便宜,一些城市燃气公司“365bet体育在线”,打着民用气的名义申请到更多天然气后,销售给出价更高的非民用户,或与用气大企业进行捆绑式销售,赚取差价,从中牟利,使本该保障民生的天然气供给更加紧缺。

  四、影响民用天然气供给的深层次原因

  “365bet体育在线”表面上看是天然气供给存在缺口,同时,不合理的天然气消费结构也是导致“365bet体育在线”的重要推手,但其背后折射出的是天然气价格机制缺陷和各相关方的利益博弈。

  一是天然气产业链复杂,利益主体对价格诉求不一。天然气产业链可以分为开采、长输、省网和城市管网四部分,涉及中央政府、地方政府、石化央企、城市燃气分销公司等多个利益主体,基于各自的定价权属和利益分配格局,他们对于天然气供应及价格的诉求天然地存在差异。中央政府主导天然气价格改革,其诉求在于推动形成市场主导下的天然气批发价格机制,同时均衡上下游利益分配,保障上游企业供气的积极性和下游企业较强的能源替代动力。地方政府对区域内的天然气运输价格和用户价格有定价权,话语权次之,其诉求一方面是稳固地方政绩指标,包括经济收入、环保成效和能源安全等;另一方面,在辖区内经济不受影响的前提下,提升天然气供给量,以加快能源替代。三大石化央企垄断了我国绝大多数的气源(包括国产天然气和进口天然气),其诉求在于提升天然气价格,打压竞争对手,并且尽可能地向下游管网和用户渗透。对于城市燃气公司,燃气管网运输具有强自然垄断特性,存在大量的固定沉没成本,导致燃气产业具有较高的进入和退出壁垒;同时,燃气行业区别于电力、电信、铁路等其他自然垄断性产业的一个重要特征就是它的经营区域性,一般一个城市只有一个配送网络,而且各地区燃气生产和供应成本差异大,具有长期稳定的用户群且不断壮大。因此城市燃气公司实行区域垄断经营,对政府部门、居民及上游供气商具有较强的话语权,其获利方式有些类似前些年争议较大的电网,其诉求在于获得稳定的气源、足够的收益,并与上游天然气调价形成成本联动机制。各不相同的诉求使得天然气供应成为相关主体多方利益博弈的结果。几方掣肘,导致“365bet体育在线”风险。  

 专栏1 天然气的运营与价格构成模式

  天然气可以通过管道输送,也可以在开采、液化后(称为液化天然气,即LNG)通过船、槽车进行运输,再接入管网供气或直接点供。

  从定价机制上看,天然气产业可分为上游生产、中游运输及下游销售三个环节。上中下游分开定价。从产业链上来看,天然气价格分为出厂价格、管输价格和终端市场价格。出厂价格加上管输价格形成城市门站价,之后再加上城市输配费,才最终形成终端市场价格。典型天然气区域管网运营模式和价格构成如图4。省级政府授权管网公司特许经营当地天然气管网建设及运营,同时负责区域内气源采购、下游市场开发和销售。

  

图4 典型天然气区域管网的运营模式与价格构成

本文关注的居民用户基本均由城市燃气公司通过管道供气;而非居民用户的用气来源较为多样化,包括省管网公司、城市燃气公司、分销商等,有一些省的发电、工业等用户也可直接与气源供应方签订合同,由省管网公司提供代输服务,收取管输费,或与气源供应方协商定价后进行直供。可以发现,在诸多用气来源和转运主体中,只有城市燃气公司既直接负责居民供气、也直接负责部分非居民供气,是讨论居民清洁取暖问题中绕不开的重要利益主体。

  资料来源: 段兆芳,樊慧.区域管网运营模式对中国天然气市场的影响[J]. 国际石油经济, 2017(8):43-49.

  二是居民用气价格长期倒挂,城市燃气公司缺乏“365bet体育在线”动力。长期以来,因考虑居民收入等因素,我国对居民用气实行低价政策,民用气价格明显低于工业等非居民用气价格。尤其在一些北方城市供暖期,居民用气价格只有工业用气价格的60-70%左右,差价最大达到1.4元/立方米(见表3),导致燃气公司“365bet体育在线”缺乏内生动力。如在山东德州,居民用气价格为2.35元/立方米,而从上游购买管道气价格为3.3元/立方米[2],加上输配气、漏损等成本,每供应居民1立方米,燃气公司亏损超过1元。居民与非居民用气交叉补贴的成本其实由燃气公司这一商业机构承担,使他们缺乏开拓民用气市场或严格落实“365bet体育在线”政策的动力。在实际运营过程中,燃气公司通常根据当地居民和非居民的比例向上游供应商提交购气合同,按统一价格采购天然气,但居民、非居民的比例很难厘清,这使得燃气公司采购民用天然气在工业领域售卖获取暴利的行为在实际操作上具有“365bet体育在线”。此外,工业市场拥有较稳定的需求,对燃气公司而言,更具有吸引力和更大规模的盈利空间。

  表3 2017/2018供暖季部分北方城市居民与工业用气价格对比

 

 

城市

居民用气价格(元/立方米)

工业或非居民用气价格

(元/立方米)

工业或非居民用气价格

执行时间

居民用气/工业或非居民用气

北京

2.28

3.22

2017/11/15-2018/3/15

0.71

天津

2.4

2.91

2017/11/1-2018/3/31

0.82

石家庄

2.4

3.12

2017/7/10

0.77

长春

2.8

3.02-3.06

2017/9/25

0.92-0.93

太原

2.26

3.59

2017/11/1-2018/3/31

0.63

哈尔滨

2.8

3.68

2017/3/16

0.76

  数据来源:各地发改委或物价局网站。

专栏2 山东济南三燃气公司销售居民天然气无利可图

  2015年济南港华燃气有限公司、山东济华燃气有限公司、济南济华燃气有限公司在各自官方网站上公布了配气成本。根据其公布的成本,每销售1立方米居民用气,就亏损0.33元。

  居民用气价格成本主要包括配气成本和气源成本。配气成本中则包含管网运营、安全保障、人力资源等成本。气源上,中石油和中石化供济南市的居民用气量不足,部分居民用气量需要燃气公司按非居民用气价格向上游购买。

 图5 2014年济南居民用天然气成本与售价对比

  根据购气均价、实际漏损和配气成本核算结果,2014年济南市居民用气成本达到3.03元/立方米,而居民用气售价2.70元/立方米,燃气公司每销售一立方米居民用气,亏损0.33元(见图5)。为弥补居民供气亏损,企业提高了非居民用气销售价格。目前,济南现行非居民用气价格为4.40元/立方米,其中就包含居民用气价格补偿0.25元。

  资料来源:齐鲁晚报.济南三燃气公司晒居民天然气亏损账本:卖一方亏三毛三[N/OL].(2015-8-16)[2018-2-26].http://jinan.iqilu.com/news/2015/0816/2519825.shtml.

  三是农村用气优先供给缺乏有效政策依据。2012年国家发改委印发的《天然气利用政策》将城市燃气列为供气优先类,并具体规定:城镇(尤其是大中城市)居民炊事、生活热水等用气;公共服务设施用气;天然气汽车以及集中式采暖用户(指中心城区、新区的中心地带)为城市燃气优先供气类,在此并未对农村生活用气做出规定。2017年国家发改委关于印发《加快推进天然气利用的意见》的通知指出,加快推进天然气利用是落实北方地区清洁取暖、推进农村生活方式革命的重要内容,但也未对农村生活用气优先供给进行规定,这在一定程度上导致本轮以乡镇为重点的煤改气在享受优先供气方面政策依据不足。

  四是天然气价格形成新机制对民用煤改气工程的负面影响不容小觑。过去两年来,天然气价格市场化相关改革明显加快。2017年5月中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》强调要改革天然气定价机制,有效释放竞争性环节市场活力,推进非居民用气价格市场化。2017年8月国家发改委发布的《国家发展改革委关于降低非居民用天然气基准门站价格的通知》出于“365bet体育在线”的初衷,明确提出“365bet体育在线”。上海石油天然气交易中心为推进天然气市场化改革,增加交易平台手续费收入,除开展常规的挂牌交易外,2017年7月起开启LNG竞价专场交易,同年9月推出管道气竞价交易业务。在竞价模式下,居于市场支配地位的企业增加了获取更高收益的机会,它们将原先与下游燃气公司签订的供气量削减(华东地区减少20%,华南减少25%),强迫这些下游企业到交易中心购买高价的所谓“365bet体育在线”,所以导致竞价模式下所有场次全部交易均是在基准价上浮20%的最高价成交。管道气最终成交价格的疯涨说明不完善的竞价模式放大了天然气供需不平衡的状态,背离了发现天然气公允市场价格的初衷,因此相关政府部门在11月底紧急叫停了上海石油天然气交易中心的竞价成交模式。有关数据显示,上海石油天然气交易中心从2017年9-11月管道气共进行了27场竞价,天然气成交量为10.08亿立方米,其中北方地区为1.9亿立方米,尽管交易量不多,但不得不承认这种竞价模式传递的天然气价格将持续高涨信号,在一定程度上加剧了全社会对“365bet体育在线”的恐慌,影响了北方煤改气冬季清洁取暖工程的推进。

  此外,目前冬季保供采用“365bet体育在线”政策,拟通过价格抑制不合理需求。实际上这一方式并不完全适用于以保障民生为对象的城市燃气刚需用户。城市燃气企业以高价采购LNG,就采购量而言,尚无法满足民用需求还面临价高无法供出的窘境。在天然气价格改革还不到位情况下,拿工业用气、电厂用气全气量来竞拍,在天然气供应紧张形势下,燃气企业只有通过高价获得增量气,出于经济效益考虑,必然希望卖给工业、电厂、车用等用气价格高的用户,与目前“365bet体育在线”要求的低价保民用产生矛盾。

  五、思考与建议

  保障民用天然气的稳定供给,是有效实施散煤治理和打赢蓝天保卫战的重要举措,处理好政府与市场关系,明确各方权责,理顺价格机制是保障民用天然气稳定供给的关键。为此,必须处理好几个重要关系。

  一是处理好政府与市场的关系。冬季“365bet体育在线”涉及政府和企业。民用天然气供给保障具有一定公益性,它即是保障民生的重要内容,也是改善环境质量的重要举措。同时,民用天然气供给也是一种商业经营行为,保障天然气供给的各方要正常经营,要盈亏平衡。因此,在“365bet体育在线”中,政府是决策者,是公众利益的代表,是市场公平竞争的维护者,而天然气开发商、供应商则是市场主体。目前政府与市场对于“365bet体育在线”的责任划分不清楚,公共利益保障与企业商业功能定位不明确;跨地区供气商、本地供气商、燃气商业用户不同企业之间“365bet体育在线”责任也不清晰,基本上由跨地区供气商独家承担。未来应通过制定法律法规明确供应方、需求方、燃气企业、管道企业、上游企业在“365bet体育在线”上各自的责任,特别是在出现供气紧张时优先保民的制度保障措施。

  二是处理好市场机制与价格调控的关系。从定价机制上看,天然气产业可分为上游生产、中游运输及下游销售三个环节。上、中、下游分开定价。从产业链上来看,天然气价格分为出厂价格、管输价格和终端市场价格。出厂价格加上管输价格形成城市门站价,之后再加上城市输配费,才最终形成终端市场价格。不合理的天然气价格机制已成为制约天然气供给的重要因素,理顺价格机制是整个天然气产业体制改革的核心之一。民用气与工业用气价格倒挂,民用供气缺乏利益驱动,甚至亏本经营,一些地方工业用气挤占民用气等成为清洁取暖的重要制约因素。因此,应按照“365bet体育在线”和“365bet体育在线”的改革思路,进一步深化天然气价格机制,逐步解决存在的问题。首先,要建立上下游价格联动机制。很多地方终端民用气价格多年未调整,应适时进行适当调整,可以降低交叉补贴,缓解相关供气企业经营压力。其次,要建立调峰价格机制。储气设施建设投资大、成本高,只有建立调峰气价,提高储气库经济效益,才能吸引社会资本投资储气库。再者,要建立差别价格体系。天然气需求量不仅存在较大的季节性落差,而且不同的用气领域对供气的可持续性和保供的要求也存在差异。为优化资源配置、平衡供需或合理负担供气成本,应考虑建立阶梯价格、季节差价、峰谷差价、可中断价格和气量差价等差别价格体系。

  三是处理好中央与地方、部门之间及供气上下游企业的关系。天然气产业链相关利益主体包括国家、天然气开采企业、资源地政府、天然气运输企业、城市配送企业、天然气用户和资源利用地政府,涉及中央与地方、不同管理部门和企业等多层关系,各方责任和利益诉求各不相同,厘清各方责任、强化统筹至关重要。就央地关系而言,对于天然气开发企业,上缴的资源税、增值税等大部分由中央财政控制,给予资源地的转移支付偏低,气源地供气积极性可能会受到影响;就部门而言,天然气与煤改气等工作相互关联,但管理部门相对分散,部门间统筹协调不好,就可能出现发生“365bet体育在线”后互相埋怨,甚至被迫“365bet体育在线”等问题;就供气上下游企业而言,天然气运输企业、城市配送企业、天然气用户之间存在利益关系,需要加强政策调控,理顺供需关系。因政府权责不清晰,导致一些地方政府“365bet体育在线”,试图通过一项国家政策的推行,搭载所有地方政府想办的事,小马拉大车,必然导致转不动或政策畸形。

  为打赢蓝天保卫战、保证人民群众清洁取暖,需进一步建立健全民用天然气稳定供给的长效机制,具体提出以下建议:

  (一)加强系统规划与部门统筹,建立健全部际会商和信息沟通及预警机制,天然气稳定供给应为煤改气等绿色民生工程保驾护航

  推动煤改气和清洁取暖是打赢蓝天保卫战的重要举措,是一项重要的绿色民生工程,保证天然气稳定供给是这项工作成功与否的关键,为此,要做好系统规划和协调统筹。中央层面,重点做好发改委、环保部、住建部、能源局、财政部、交通部等部委以及“365bet体育在线”之间的协调,强化宏观调控。在落实环境空气质量目标、推进能源结构转型上不能出现各自为政、各打小算盘的情况。相关部门应制定煤改气工作规划,摸清底数,科学测算天然气用气量,量入为出,并统筹部署开源、保供、控价等宏观层面的工作。必要时可通过建立部际会商和信息沟通及预警机制,保证煤改气,特别是民用气的平稳供给。地方层面,针对环境保护和清洁取暖目标,各地应根据地方环境质量改善目标和清洁能源发展目标,制定本地区煤改气规划,明确重点地区、重点项目,积极有序推进煤改气工作,不应出现未落实稳定的气源就冒然推进或扩大煤改气的情况。地方政府要切实担负起保障民生的主体责任,对所辖各地相关工作落实方案要认真研究、科学指导、谨慎批复。

  (二)建立分情景的民用天然气保供清单,不断优化天然气消费结构,将农村、乡镇民用天然气用户纳入优先类予以保障

  一是增加天然气供给总量,保障平稳供气。长远来说,只有天然气供应量提升,供需矛盾才能有效化解。对此,国家已有政策安排,国家发展改革委、国家能源局《关于做好2016年天然气迎峰度冬工作的通知》(发改运行[2016]2198号)已经部署了落实国内增产增供计划、多渠道增加进口资源、最大程度用好储气库资源等工作。建议进一步开展用气需求调度和地区平衡,对“365bet体育在线”城市煤改气工程用气进行计划单列,全力支持和保障民生用气需求。

  二是建立分情景的优先保供清单,将城镇及乡村民用天然气用户纳入优先类予以保障。一方面,应修订和完善天然气利用政策,进一步细化天然气优先保障清单,明确天然气在淡季、旺季或常态期、预警期等不同情景下的保供优先序。优先保供应以坚持先民用、后工业,城市与农村并重的原则,将既保民生又污染减排的民用煤改气项目列为优先之首,无论何种情景,始终将城镇及乡村民用天然气用户纳入优先供气范畴,各地相关部门应制定并发布细化保供用户清单,确保政策落实和有效实施。另一方面,在天然气不能大量供应的情况下,建议进一步落实国家“365bet体育在线”政策,出台紧急应对政策和风险防控预案,对非民用燃气进行季节性限制,按优先供气清单进行供气,全力保障冬季居民取暖季用气(含炊事),并严格落实专气专用。

  (三)理顺天然气价格机制,优化居民用气阶梯价格,建立和完善保民供气长效机制

  合理调整非民用和民用天然气价格差距,对价格差别可通过其他政策性补贴予以弥补,让企业在市场机制引导下积极向居民供气并逐步实现薄利经营。例如,可以参考对供热企业实施税收优惠的做法[3],对向居民供气任务较重的企业实施税收优惠,并辅助推行天然气季节性差价、峰谷差价、可中断气价等差别气价政策。严格规范民用气收费制度,保证燃气费足额征收。同时应适时进一步调整和优化居民生活用天然气阶梯价格制度,在保证居民第一档用气量继续保持低价政策的基础上,可适当提高第二档用气价格,并放开第三档价格,使之逐步与市场价格接轨,减少价格倒挂和交叉补贴。

  (四)建立健全考核和问责机制,确保民用天然气稳定供给及清洁取暖政策落实到位

  应明确国家有关部门、地方政府的监管责任,同时明确保障天然气供给企业的主体责任,建立考核及问责机制,不断建立和完善信用评价体系和信息公开机制,对不能严格执行天然气“365bet体育在线”政策或因供气不足严重影响人民群众清洁取暖的地方政府及相关企业应依法依规严肃问责。

  参考文献:

  1.新京报. “365bet体育在线”导致天然气供不应求?专家:12月日增上亿立方米用量 煤改气仅占30% [N/OL].(2017-12-16)[2018-2- 26].http://www.bjnews.com.cn/news/2017/12/16/468894.html.

  2.天拓咨询. 我国天然气应用产业链分析[R/OL].(2013-11-08) [2018-2-26]. https://www.tianinfo.com/news/news6477.html.

  3.王建.我国城市燃气产业价格管制研究[D].江西财经大学,2012.

  4.段兆芳,樊慧.区域管网运营模式对中国天然气市场的影响[J]. 国际石油经济, 2017(8):43-49.

  5.齐鲁晚报. 济南三燃气公司晒居民天然气亏损账本:卖一方亏三毛三[N/OL].(2015-8-16)[2018-2-26]. http://jinan.iqilu.com

  /news/2015/0816/2519825.shtml.

  6.中国产业信息. 2017年中国天然气产量、消费量及行业发展趋势(2017-3-21) [2018-2-26]. http://www.chyxx.com/industry /201703/505495.html.

  7.天然气发展“365bet体育在线”规划、天然气发展“365bet体育在线”规划。

 

  作者: 沈晓悦,环保部政研中心政策部主任、高工;贾蕾,产业环境政策研究室副主任、助理研究员;侯东林,政策部研究实习员;冯雁,政策部研究实习员;冯相昭,气候部副主任、副研究员;王彬,法规部高级工程师;孙飞翔,国际所助理研究员、博士。

  [1] 包括购气价格和接驳等费用。

  [2] 《关于供热企业增值税 房产税 城镇土地使用税优惠政策的通知》(财税〔2016〕94号)。

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